D'autres politiques climatiques nationales sont attendues, mais quelle est l'efficacité des politiques existantes ?

Auteur : Agence européenne pour l'environnement

En 2019, les États membres de l'UE ont indiqué qu'ils avaient déjà adopté ou prévoyaient d'adopter 1925 politiques nationales et mesures correspondantes pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et atteindre les objectifs climatiques. Nombre de ces mesures contribuent également à la réalisation des objectifs en matière d'efficacité énergétique et d'énergies renouvelables. Si l'action en faveur du climat se déroule clairement dans toute l'Europe, les États membres de l'UE ne fournissent toujours pas de preuves suffisantes de l'efficacité et des coûts de leurs politiques. Ce briefing présente un aperçu des informations sur les politiques et mesures nationales d'atténuation du changement climatique, communiquées en 2019 par les États membres à l'Agence européenne pour l'environnement (AEE) dans le cadre du règlement relatif au mécanisme de surveillance de l'UE.

Messages clés

• Le nombre de politiques et de mesures nationales signalées par les États membres pour réduire les émissions de gaz à effet de serre a augmenté d'environ 27 % entre 2017 et 2019. La plupart des nouvelles politiques et mesures signalées en sont au stade de la planification.
• Cette augmentation est conforme à l'augmentation des réductions d'émissions annoncées et attendues d'ici 2030. Elle reflète également la préparation des plans nationaux pour l'énergie et le climat, conçus pour atteindre les objectifs de l'UE en matière de climat et d'énergie pour 2030. Toutefois, le nombre de politiques et de mesures nationales signalées par un pays n'est pas nécessairement lié à son niveau d'ambition.
• Les informations communiquées sur les politiques et mesures nationales sont meilleures et plus complètes que les années précédentes, notamment en ce qui concerne les réductions d'émissions de gaz à effet de serre attendues de ces mesures (ex ante). Toutefois, les informations quantitatives sur les réductions d'émissions effectivement réalisées grâce aux mesures mises en œuvre (ex post) restent insuffisantes.
• En 2019, la plupart des politiques et mesures signalées étaient des règlements ou des instruments économiques visant l'approvisionnement en énergie ou la consommation d'énergie (y compris pour les transports), mis en œuvre en réponse à une ou plusieurs politiques de l'UE. Plus de 10 % des mesures concernent l'agriculture. Cependant, peu de ces mesures agricoles (18 %) sont présentées avec des réductions d'émissions associées.

En 1992, dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), les pays développés se sont engagés à adopter des politiques nationales et à prendre des mesures correspondantes pour atténuer le changement climatique. Dans le cadre de l'accord de Paris de 2015, tous les pays se sont engagés à poursuivre des mesures d'atténuation nationales afin d'atteindre les objectifs de leurs contributions déterminées au niveau national.

Une analyse plus détaillée est disponible dans le rapport "Overview of reported national policies and measures on climate change mitigation in Europe in 2019", préparé par le Centre thématique européen sur l'atténuation du changement climatique et l'énergie (ETC/CME). Des informations détaillées sur lespolitiques et mesures introduites par les pays européens pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et atteindre les objectifs en matière de changement climatique et d'énergie sont également disponibles.

De nombreuses politiques prévues ont été signalées dans toute l'Europe

En 2017, les États membres de l'UE avaient réduit leurs émissions de plus de 22 % par rapport aux niveaux de 1990. Selon leurs propres projections, les États membres s'attendent à ce que les politiques et mesures actuelles permettent une réduction de 30 % d'ici 2030 par rapport à 1990, tandis que les politiques et mesures supplémentaires prévues pourraient permettre une réduction de 36 % d'ici 2030.

En 2019, les États membres ont fait état d'un plus grand nombre de mesures existantes et d'un nombre sensiblement plus élevé de politiques et mesures prévues qu'en 2017 (figure 1). Cette augmentation du nombre de politiques et de mesures signalées reflète la préparation et la finalisation desplans nationaux pour l'énergie et le climat, qui exposent la manière dont les États membres prévoient d'atteindre leurs objectifs respectifs dans les cinq dimensions de l'Union énergétique et du climat d'ici 2030. Toutes ces politiques et mesures supplémentaires ne sont pas encore clairement définies et nombre d'entre elles doivent encore être mises en œuvre comme indiqué dans les rapports.

Figure 1 Nombre total de politiques et mesures existantes et prévues signalées dans l'UE-28 (à gauche) et par pays (à droite)

Notes: *Rapport de 2017, ** Pays non membres de l'UE Source:Téléchargements CDRpour obligation "Politiques et mesures nationales (atténuation du changement climatique)" fournis par ETC/CME, 2019

Les mesures les plus souvent signalées sont des instruments économiques et réglementaires visant les émissions énergétiques en réponse à la législation européenne

Sur les 1 925 politiques ou mesures d'atténuation du changement climatique signalées par les États membres en 2019 :

• la plupart visent principalement les émissions de gaz à effet de serre liées à l'énergie (qui représentent 80 % de tous les gaz à effet de serre émis dans l'UE). Les mesures signalées portent généralement sur l'efficacité énergétique des bâtiments (18 %), le déploiement des énergies renouvelables (16 %), le passage à des carburants à faible teneur en carbone ou à des véhicules électriques (8 %) et l'efficacité énergétique des véhicules (7 %).
• La plupart correspondent à des instruments de politique économique (par exemple, subventions ou tarifs de rachat, 44 %) ou à des instruments réglementaires (par exemple, normes d'efficacité énergétique, 43 %).
• beaucoup (25 %) ont été mis en œuvre dans les 5 années suivant l'adoption du paquet climat et énergie de 2009 (c'est-à-dire entre 2010 et 2014).
• le nombre de politiques et de mesures agricoles a connu une augmentation relativement importante entre 2017 et 2019, par rapport aux autres secteurs. En 2019, les États membres ont fait état de 212 politiques agricoles ayant des effets sur les émissions de gaz à effet de serre. La plupart (72 %) ont été mises en œuvre en réponse à lapolitique agricole commune de l'UE. Les objectifs les plus signalés sont la réduction de l'utilisation d'engrais/de fumier sur les terres cultivées (38 % de toutes les politiques et mesures agricoles) et l'amélioration des systèmes de gestion des déchets animaux (30 %).

L'adoption de politiques et de mesures nationales est également motivée par la législation de l'UE. Selon les États membres, leurs politiques nationales sont principalement liées à ladirective de 2009 sur lesénergies renouvelables, à la directive de 2012 sur l'efficacité énergétique, à ladécision sur la répartition de l'effort(fixant des objectifs nationaux pour les émissions des secteurs non couverts par le système d'échange de quotas d'émission de l'UE), à la directive de 2006 relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et auxservices énergétiques, et à la refonte de 2010 de ladirective sur la performance énergétique des bâtiments.

Au total, 27 % des actions nationales signalées ne sont pas directement liées à une politique spécifique de l'Union européenne. Des informations sur les différentes politiques et mesures sont disponibles dans unvisualiseur de données en ligne.

L'information sur l'efficacité des politiques s'est améliorée mais reste insuffisante, notamment en ce qui concerne les effets réels des mesures existantes

Les informations qualitatives sur les politiques et les mesures aident à mieux comprendre la nature des actions climatiques au niveau national. Toutefois, des informations supplémentaires sur les effets de ces actions sont nécessaires pour aider à identifier les succès et les échecs, et pour fournir une base de connaissances essentielle pour éclairer les décisions politiques. C'est pourquoi les États membres doivent également communiquer, lorsqu'elles sont disponibles, des informations quantitatives sur les réductions d'émissions de gaz à effet de serre réalisées ou attendues grâce aux politiques et mesures signalées, soit individuellement, soit pour des groupes de politiques et mesures.

La qualité des informations communiquées en 2019 s'est améliorée en termes d'exhaustivité, de cohérence, d'exactitude et de transparence, par rapport à celles communiquées en 2017. Toutefois, les informations quantitatives sur les résultats obtenus, les évaluations politiques ex post, les coûts et avantages et les indicateurs restent insuffisantes.

Rapport sur les effets attendus des nouvelles politiques

La notification des effets ex ante attendus des politiques s'est améliorée en 2019 par rapport à 2017, mais reste insuffisante. 23 États membres ont communiqué certaines informations sur les réductions d'émissions attendues. Le nombre de politiques ayant de tels effets diffère sensiblement, allant d'une politique au Portugal à plus de 60 politiques et mesures individuelles en Allemagne et en Espagne. Au total, les États membres ont fait état d'économies ex ante pour 2030 pour 500 politiques nationales (figure 2).

Bien que les données quantitatives sur les réductions d'émissions ex ante déclarées dans le cadre des politiques nationales ne soient peut-être pas complètes, la combinaison des données déclarées donne une indication des tendances générales importantes. Les politiques nationales liées aux politiques communautaires de promotion des énergies renouvelables et la législation relative à l'amélioration de l'efficacité énergétique devraient permettre de réaliser les plus importantes économies d'émissions d'ici 2030 (figure 3). De toutes les politiques de l'Union européenne, ce sont également celles qui ont été le plus souvent signalées comme étant la principale raison de la mise en œuvre des politiques et mesures nationales. Toutefois, il existe des exceptions à cette règle. Lesréglementations relatives aux gaz fluorés n'ont pas été liées à de nombreuses politiques nationales, mais l'impact de ces politiques sur les réductions d'émissions est relativement élevé. D'autre part, de nombreuses politiques et mesures nationales ont été mises en œuvre dans le cadre de la politique agricole commune, mais leur impact a été relativement faible (4,7 Mt_CO2een 2030). Les politiques agricoles sont rarement quantifiées (seulement 18 % des politiques et mesures individuelles affectant le secteur agricole ont au moins une estimation quantitative des réductions d'émissions attendues).

Figure 2 Nombre total de politiques et de mesures avec des économies ex ante signalées dans l'UE-28 (à gauche) et par pays (à droite)

Note : *rapport 2017, ** pays non-UE Source:Téléchargements de REC pour l'obligation "Politiqueset mesures nationales (atténuation du changement climatique)" fournis par le CTE/CME, 2019

Figure 3 Économies attendues des politiques nationales liées aux principales politiques de l'UE en 2030

Communication des résultats de l'évaluation ex post

En 2019, seuls 10 États membres (Bulgarie, Danemark, Finlande, France, Grèce, Hongrie, Lituanie, Luxembourg et Pologne) ont communiqué des informations sur les réductions d'émissions réalisées ex post, et ce pour seulement 112 politiques et mesures uniques (8 % de toutes les politiques signalées) (figure 4). Cela ne permet pas d'analyser de manière exhaustive les effets des politiques climatiques nationales en vigueur dans l'UE et rend la comparaison et la synthèse des réductions d'émissions ex post très incertaines.

Figure 4 Nombre total de politiques et de mesures ayant permis de réaliser des économies ex post dans l'UE-28 (à gauche) et par pays (à droite)

Note : * Rapport 2017 ** pays non membres de l'UE Source:Téléchargements de REC pour l'obligation "Politiqueset mesures nationales (atténuation du changement climatique)" fournis par le CTE/CME, 2019

Les faibles chiffres mettent également en évidence la nécessité pour les États membres de redoubler d'efforts pour évaluer plus systématiquement les effets des politiques qu'ils mettent en œuvre. Le faible niveau des informations quantitatives communiquées peut s'expliquer en partie par des raisons techniques. Par exemple, les États membres n'utilisent pas d'approches et de méthodologies d'évaluation communes, et peuvent utiliser des hypothèses différentes ou trouver difficile de séparer les effets des différentes politiques des autres. En outre, certains décideurs politiques peuvent préférer se concentrer sur de nouvelles propositions et ne sont souvent pas très intéressés par la communication des effets réels des actions passées.

Des informations détaillées et transparentes sur les politiques et mesures nationales sont essentielles pour suivre l'action en faveur du climat aux niveaux national et européen. En outre, l'évaluation des politiques joue un rôle crucial dans les processus politiques, par exemple en permettant aux décideurs politiques d'évaluer la contribution de politiques spécifiques à la réalisation des objectifs d'atténuation du climat, et de comprendre les facteurs de réussite et les obstacles à la mise en œuvre des politiques. Des efforts supplémentaires en matière de rapports et d'activités d'évaluation sont considérés comme importants pour soutenir la politique climatique. Le nouveaurèglement de l'UEsur la gouvernance de l'Union énergétique et l'action pour le climat devrait faciliter la rationalisation et l'intégration des rapports sur les politiques et mesures climatiques et énergétiques, et sur leurs effets.

L'AEE complétera la base de données en ligne des politiques et mesures par un catalogue d'évaluations des politiques environnementales et climatiques, qui sera mis en ligne en 2020.

Auteur : Agence européenne pour l'environnement

Crédit d'image : Myriam Zilles / Pixabay

Cet article est republié sous la licence Creative Commons CC BY 2.5 DK et est paru à l'origine sur le site web de l'EEE.