Meer nationaal klimaatbeleid verwacht, maar hoe doeltreffend zijn de bestaande beleidsmaatregelen?

Meer nationaal klimaatbeleid verwacht, maar hoe doeltreffend zijn de bestaande beleidsmaatregelen?

Auteur: Europees Milieuagentschap

In 2019 meldden de EU-lidstaten dat zij al 1925 nationale beleidsmaatregelen en bijbehorende maatregelen hadden vastgesteld of van plan waren vast te stellen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en de klimaatdoelstellingen te halen. Veel van deze maatregelen helpen ook de doelstellingen inzake energie-efficiëntie en hernieuwbare energie te bereiken. Hoewel in heel Europa duidelijk klimaatactie wordt ondernomen, verstrekken de EU-lidstaten nog steeds onvoldoende gegevens over de doeltreffendheid en de kosten van hun beleid. In deze briefing wordt een overzicht gegeven van de informatie over nationaal beleid en nationale maatregelen ter beperking van de klimaatverandering, die in 2019 door de lidstaten aan het Europees Milieuagentschap (EMA) is gerapporteerd in het kader van de verordening betreffende het bewakingssysteem van de EU.

Kernboodschappen

• Het aantal door de lidstaten gerapporteerde nationale beleidsinitiatieven en maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen, is tussen 2017 en 2019 met ongeveer 27 % toegenomen. De meeste nieuwe gerapporteerde beleidslijnen en maatregelen bevinden zich in de planningsfase.
• Deze toename is in overeenstemming met de gerapporteerde toename van de verwachte emissiereducties tegen 2030. Zij weerspiegelt ook de voorbereiding van nationale energie- en klimaatplannen, die bedoeld zijn om de klimaat- en energiedoelstellingen van de EU voor 2030 te bereiken. Het aantal nationale beleidslijnen en maatregelen dat door een land wordt gerapporteerd, houdt echter niet noodzakelijk verband met het ambitieniveau van dat land.
• De gerapporteerde informatie over nationale beleidslijnen en maatregelen is beter en vollediger dan in voorgaande jaren, met name wat betreft de broeikasgasemissiereducties die van deze maatregelen worden verwacht (ex ante). Kwantitatieve informatie over de daadwerkelijk gerealiseerde emissiereducties door uitgevoerde maatregelen (ex post) wordt echter nog steeds onvoldoende gerapporteerd.
• In 2019 waren de meeste gerapporteerde beleidslijnen en maatregelen verordeningen of economische instrumenten gericht op de energievoorziening of het energieverbruik (ook voor vervoer), uitgevoerd in reactie op een of meer EU-beleidslijnen. Meer dan 10 % van de maatregelen heeft betrekking op de landbouw. Slechts weinig van deze landbouwmaatregelen (18 %) worden echter gepresenteerd met de bijbehorende emissiebesparingen.

In 1992 hebben de ontwikkelde landen zich er in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) toe verbonden nationaal beleid vast te stellen en overeenkomstige maatregelen te nemen om de klimaatverandering te matigen. In het kader van de Overeenkomst van Parijs van 2015 hebben alle landen zich ertoe verbonden binnenlandse mitigatiemaatregelen te nemen om de doelstellingen van hun nationaal vastgestelde bijdragen te bereiken.

Een meer gedetailleerde analyse is beschikbaar in het verslagOverview of reported national policies and measures on climate change mitigation in Europe in 2019, opgesteld door het European Topic Centre on Climate Change Mitigation and Energy (ETC/CME). Er is ook gedetailleerde informatie beschikbaar overhet beleid en de maatregelen die de Europese landen hebben ingevoerd om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en de doelstellingen inzake klimaatverandering en gerelateerde energie te bereiken.

Veel gepland beleid gemeld in heel Europa

In 2017 hadden de EU-lidstaten hun emissies met meer dan 22 % verminderd ten opzichte van het niveau van 1990. Volgens hun eigen prognoses verwachten de lidstaten dat het huidige beleid en de huidige maatregelen tegen 2030 een vermindering van 30 % kunnen opleveren ten opzichte van 1990, terwijl het geplande aanvullende beleid en de geplande aanvullende maatregelen tegen 2030 een vermindering van 36 % kunnen opleveren.

In 2019 meldden de lidstaten meer bestaande maatregelen en een aanzienlijk groter aantal geplande beleidsmaatregelen dan in 2017 (figuur 1). Deze toename van het aantal gerapporteerde beleidslijnen en maatregelen weerspiegelt de voorbereiding en afronding van denationale energie- en klimaatplannen, waarin wordt uiteengezet hoe de lidstaten van plan zijn hun respectieve doelstellingen in het kader van de vijf dimensies van deEnergie-Unie en het Klimaat tegen 2030 te bereiken. Nog niet al deze aanvullende beleidslijnen en maatregelen zijn duidelijk omschreven en vele ervan moeten, zoals gerapporteerd, nog ten uitvoer worden gelegd.

Figuur 1 Totaal aantal gerapporteerde bestaande en geplande beleidslijnen en maatregelen in de EU-28 (links) en per land (rechts)

Opmerkingen: *2017 rapportage, ** niet-EU landen Bron:CDRuploads voor verplichting "Nationaal beleid en nationale maatregelen (beperking klimaatverandering)" verstrekt door ETC/CME, 2019

De meest gerapporteerde maatregelen zijn economische en regelgevingsinstrumenten die gericht zijn op energie-emissies in reactie op EU-wetgeving

Van de 1 925 beleidslijnen of maatregelen ter beperking van de klimaatverandering die in 2019 door de lidstaten zijn gerapporteerd:

• zijn de meeste voornamelijk gericht op energiegerelateerde broeikasgasemissies (die 80 % van alle in de EU uitgestoten broeikasgassen vertegenwoordigen). De gerapporteerde maatregelen hebben meestal betrekking op energie-efficiëntie in gebouwen (18 %), de inzet van hernieuwbare energie (16 %), de omschakeling op koolstofarme brandstoffen of elektrische voertuigen (8 %) en de energie-efficiëntie van voertuigen (7 %).
• de meeste komen overeen met economische beleidsinstrumenten (bijv. subsidies of terugleveringstarieven, 44 %) of regelgevingsinstrumenten (bijv. energie-efficiëntienormen, 43 %).
• een groot aantal (25 %) werd uitgevoerd in de vijf jaar na de aanneming van het klimaat- en energiepakket 2009 (d.w.z. tussen 2010 en 2014).
• het aantal landbouwbeleidslijnen en -maatregelen tussen 2017 en 2019 een relatief grote stijging vertoonde, vergeleken met andere sectoren. In 2019 rapporteerden de lidstaten 212 landbouwbeleidsmaatregelen met effecten op de uitstoot van broeikasgassen. De meeste (72 %) werden uitgevoerd in reactie op hetgemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU. De meest gerapporteerde doelstellingen zijn de vermindering van het gebruik van meststoffen/mest op akkerland (38 % van alle landbouwbeleid en -maatregelen) en verbeterde systemen voor het beheer van dierlijk afval (30 %).

De vaststelling van nationale beleidslijnen en maatregelen wordt ook gestuurd door EU-wetgeving. Volgens de lidstaten heeft hun nationale beleid meestal betrekking op de richtlijn hernieuwbareenergie van 2009, derichtlijn energie-efficiëntie van 2012, debeschikking inzake de verdeling vande inspanningen(waarbij nationale streefcijfers worden vastgesteld voor de emissies van de sectoren die niet onder de EU-regeling voor de handel in emissierechten vallen), de richtlijn energie-efficiëntie bij het eindgebruiken energiediensten van 2006, en de herschikking van de richtlijn energieprestaties van gebouwenvan 2010.

In totaal houdt 27% van de gerapporteerde nationale maatregelen niet rechtstreeks verband met een specifiek beleid van de Europese Unie. Informatie over de afzonderlijke beleidslijnen en maatregelen is beschikbaar in eenonlinegegevensviewer.

De informatie over de doeltreffendheid van het beleid is verbeterd, maar blijft ontoereikend, vooral wat de reële effecten van bestaande maatregelen betreft

Kwalitatieve informatie over beleidslijnen en maatregelen draagt bij tot een beter begrip van de aard van klimaatmaatregelen op nationaal niveau. Er is echter aanvullende informatie over de effecten van deze maatregelen nodig om successen en mislukkingen te helpen identificeren en een essentiële kennisbasis te verschaffen om beleidsbeslissingen te onderbouwen. Daarom moeten de lidstaten, indien beschikbaar, ook kwantitatieve informatie rapporteren over de broeikasgasemissiereducties die zijn bereikt door, of worden verwacht van, de gerapporteerde beleidsinitiatieven en maatregelen, hetzij afzonderlijk, hetzij voor groepen van beleidsinitiatieven en maatregelen.

De kwaliteit van de in 2019 gerapporteerde informatie is verbeterd in termen van volledigheid, consistentie, nauwkeurigheid en transparantie, in vergelijking met de rapportage in 2017. Kwantitatieve informatie over bereikte resultaten, beleidsevaluaties achteraf, kosten en baten, en indicatoren blijft echter ondervertegenwoordigd in de rapportage.

Rapportage van verwachte effecten van nieuw beleid

De rapportage van verwachte, ex ante effecten van beleid is in 2019 verbeterd ten opzichte van 2017, maar blijft onvoldoende. 23 lidstaten rapporteerden enige informatie over verwachte emissiereducties. Het aantal beleidsmaatregelen met dergelijke effecten verschilt aanzienlijk, van één in Portugal tot meer dan 60 afzonderlijke beleidsmaatregelen in Duitsland en Spanje. In totaal hebben de lidstaten voor 2030 ex ante besparingen gerapporteerd voor 500 nationale beleidsmaatregelen (figuur 2).

Hoewel de kwantitatieve gegevens over de gerapporteerde ex ante emissiereducties van de nationale beleidsmaatregelen misschien niet volledig zijn, geeft het combineren van de gerapporteerde gegevens toch een indicatie van belangrijke overkoepelende tendensen. Nationale beleidsmaatregelen die gekoppeld zijn aan EU-beleidsmaatregelen ter bevordering van hernieuwbare energie en wetgeving met betrekking tot verbeteringen van de energie-efficiëntie zullen tegen 2030 naar verwachting de grootste emissiereducties opleveren (figuur 3). Van alle EU-beleidslijnen werden deze ook het vaakst genoemd als de voornaamste reden voor de uitvoering van nationale beleidslijnen en maatregelen. Er zijn echter uitzonderingen op deze regel. DeF-gasverordeningen zijn niet aan veel nationale beleidsmaatregelen gekoppeld, maar toch is het effect van deze beleidsmaatregelen op de emissiereductie relatief groot. Anderzijds zijn er veel nationale beleidslijnen en maatregelen die ten uitvoer zijn gelegd als gevolg van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar het gerapporteerde effect daarvan was relatief klein (4,7 Mt_CO2ein 2030). Het landbouwbeleid is zelden gekwantificeerd (slechts 18% van de afzonderlijke beleidslijnen en maatregelen die van invloed zijn op de landbouwsector heeft ten minste één kwantitatieve raming van de verwachte emissiereducties).

Figuur 2 Totaal aantal gerapporteerde beleidslijnen en maatregelen met ex ante besparingen in de EU-28 (links) en per land (rechts)

Opmerking: * rapportage 2017 ** niet-EU-landen Bron :CDR uploads voor verplichting "Nationaal beleid en nationale maatregelen(beperking klimaatverandering)", verstrekt door ETC/CME, 2019

Figuur 3 Gerapporteerde verwachte besparingen van nationaal beleid gekoppeld aan belangrijk EU-beleid in 2030

Rapportage van ex-post evaluatieresultaten

In 2019 hebben slechts 10 lidstaten (Bulgarije, Denemarken, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Litouwen, Luxemburg en Polen) informatie gerapporteerd over de ex post bereikte emissiereducties, en dat voor slechts 112 afzonderlijke beleidsmaatregelen (8 % van alle gerapporteerde beleidsmaatregelen) (figuur 4). Dit maakt een alomvattende analyse van de effecten van bestaand nationaal klimaatbeleid in de hele EU niet mogelijk en maakt het vergelijken en optellen van emissiereducties achteraf tot een zeer onzekere exercitie.

Figuur 4 Totaal aantal gerapporteerde beleidsmaatregelen met ex-post besparingen in de EU-28 (links) en per land (rechts)

Opmerking: * rapportage 2017 ** niet-EU-landen Bron :CDR uploads voor verplichting "Nationaal beleid en nationale maatregelen(beperking klimaatverandering)" geleverd door ETC/CME, 2019

Uit de lage aantallen blijkt ook dat de lidstaten zich meer moeten inspannen om de effecten van hun uitgevoerde beleidsmaatregelen systematischer te beoordelen. Het lage niveau van de gerapporteerde kwantitatieve informatie kan gedeeltelijk worden verklaard door technische redenen. De lidstaten gebruiken bijvoorbeeld geen gemeenschappelijke evaluatiebenaderingen en -methodologieën en kunnen verschillende veronderstellingen hanteren of het moeilijk vinden om de effecten van afzonderlijke beleidsmaatregelen te scheiden van andere. Bovendien geven sommige beleidsmakers er de voorkeur aan zich te concentreren op nieuwe voorstellen en zijn zij vaak niet erg geïnteresseerd in de bekendmaking van de werkelijke effecten van vroegere acties.

Gedetailleerde en transparante informatie over nationaal beleid en nationale maatregelen is essentieel om de klimaatmaatregelen op nationaal en EU-niveau te kunnen volgen. Daarnaast speelt beleidsevaluatie een cruciale rol in beleidsprocessen, bijvoorbeeld doordat beleidsmakers in staat worden gesteld de bijdrage van specifiek beleid aan de verwezenlijking van klimaatmitigatiedoelstellingen te beoordelen en inzicht te krijgen in succesfactoren en belemmeringen voor beleidsuitvoering. Verdere inspanningen inzake rapportage- en evaluatieactiviteiten worden belangrijk geacht voor de ondersteuning van het klimaatbeleid. De nieuweEU-verordening inzake het beheer van de energie-unie en klimaatactie zal naar verwachting de stroomlijning en integratie van de rapportage over klimaat- en energiebeleid en -maatregelen en over de effecten daarvan vergemakkelijken.

Het EMA zal de onlinedatabank van beleidslijnen en maatregelen aanvullen met een catalogus van evaluaties van milieu- en klimaatbeleid, die in 2020 online beschikbaar zal worden gesteld.

Auteur: Europees Milieuagentschap

Image credit: Myriam Zilles / Pixabay

Dit artikel is herpubliceerd onder de Creative Commons-licentie CC BY 2.5 DK en is oorspronkelijk verschenen op de EMA-website.