Mehr nationale Klimapolitik erwartet, aber wie effektiv sind die bestehenden?

Mehr nationale Klimapolitik erwartet, aber wie effektiv sind die bestehenden?

Autor: Europäische Umweltagentur

Im Jahr 2019 berichteten die EU-Mitgliedstaaten, dass sie bereits 1925 nationale Strategien und entsprechende Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen und zur Erreichung der Klimaziele verabschiedet haben oder dies planen. Viele dieser Maßnahmen tragen auch zur Erreichung der Ziele in den Bereichen Energieeffizienz und erneuerbare Energien bei. Während in ganz Europa eindeutig Klimamaßnahmen ergriffen werden, liefern die EU-Mitgliedsstaaten immer noch unzureichende Belege für die Wirksamkeit und die Kosten ihrer Maßnahmen. Dieses Briefing gibt einen Überblick über die Informationen zu nationalen Politiken und Maßnahmen zum Klimaschutz, die 2019 von den Mitgliedstaaten gemäß der EU-Monitoring-Mechanismus-Verordnung an die Europäische Umweltagentur (EUA) gemeldet werden.

Kernaussagen

• Die Zahl der von den Mitgliedstaaten gemeldeten nationalen Politikkonzepte und Maßnahmen zur Verringerung der Treibhausgasemissionen ist zwischen 2017 und 2019 um rund 27 % gestiegen. Die meisten der neu gemeldeten Politikkonzepte und Maßnahmen befinden sich in der Planungsphase.
• Dieser Anstieg steht im Einklang mit der gemeldeten Zunahme der bis 2030 erwarteten Emissionseinsparungen. Er spiegelt auch die Erstellung der nationalen Energie- und Klimapläne wider, mit denen die Klima- und Energieziele der EU für 2030 erreicht werden sollen. Die Anzahl der von einem Land gemeldeten nationalen Politiken und Maßnahmen steht jedoch nicht unbedingt im Zusammenhang mit dem Ambitionsniveau des Landes.
• Die gemeldeten Informationen zu den nationalen Politiken und Maßnahmen sind besser und vollständiger als in den Vorjahren, insbesondere zu den durch diese Maßnahmen erwarteten Treibhausgasemissionseinsparungen (ex ante). Quantitative Informationen zu den tatsächlich erzielten Emissionseinsparungen durch umgesetzte Maßnahmen (ex post) werden jedoch weiterhin unzureichend berichtet.
• Im Jahr 2019 handelte es sich bei den meisten der gemeldeten Politiken und Maßnahmen um Verordnungen oder wirtschaftliche Instrumente, die auf die Energieversorgung oder den Energieverbrauch (auch im Verkehr) abzielen und als Reaktion auf eine oder mehrere EU-Politiken umgesetzt wurden. Mehr als 10 % der Maßnahmen betreffen die Landwirtschaft. Allerdings werden nur wenige dieser landwirtschaftlichen Maßnahmen (18 %) mit zugehörigen Emissionseinsparungen dargestellt.

Im Jahr 1992 verpflichteten sich die Industrieländer im Rahmen des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC), nationale Politiken zu verabschieden und entsprechende Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels zu ergreifen. Im Rahmen des Pariser Abkommens von 2015 verpflichteten sich alle Länder, nationale Minderungsmaßnahmen zu verfolgen, um die Ziele ihrer national festgelegten Beiträge zu erreichen.

Eine detailliertere Analyse ist in dem BerichtOverview of reported national policies and measures on climate change mitigation in Europe in 2019 verfügbar, der vom European Topic Centre on Climate Change Mitigation and Energy (ETC/CME) erstellt wurde. Detaillierte Informationen zu Politikenund Maßnahmen, die von europäischen Ländern zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen und zur Erreichung von Klimaschutz- und damit verbundenen Energiezielen eingeführt wurden, sind ebenfalls verfügbar.

Viele geplante Maßnahmen in ganz Europa gemeldet

Im Jahr 2017 hatten die EU-Mitgliedstaaten ihre Emissionen um mehr als 22 % unter das Niveau von 1990 gesenkt. Nach ihren eigenen Prognosen erwarten die Mitgliedstaaten, dass die derzeitigen Politiken und Maßnahmen bis 2030 eine Reduzierung um 30 % gegenüber 1990 bewirken können, während die geplanten zusätzlichen Politiken und Maßnahmen bis 2030 eine Reduzierung um 36 % bewirken könnten.

Im Jahr 2019 meldeten die Mitgliedstaaten mehr bestehende Maßnahmen und eine deutlich größere Anzahl geplanter Politikkonzepte und Maßnahmen als im Jahr 2017 (Abbildung 1). Dieser Anstieg der Zahl der gemeldeten Politikkonzepte und Maßnahmen spiegelt die Vorbereitung und Fertigstellung dernationalen Energie- und Klimapläne wider, in denen dargelegt wird, wie die Mitgliedstaaten ihre jeweiligen Ziele im Rahmen der fünf Dimensionen derEnergieunion und des Klimas bis 2030 erreichen wollen. Nicht alle dieser zusätzlichen Politiken und Maßnahmen sind bereits klar definiert und viele müssen noch umgesetzt werden, wie berichtet.

Abbildung 1 Gesamtzahl der bestehenden und geplanten Politiken und Maßnahmen, die in der EU-28 (links) und nach Ländern (rechts) gemeldet wurden

Anmerkungen: *Berichterstattung 2017, **Nicht-EU-Länder Quelle:CDR-Uploads für die Verpflichtung "Nationale Politiken und Maßnahmen (Klimaschutz)", bereitgestellt von ETC/CME, 2019

Die am häufigsten gemeldeten Maßnahmen sind wirtschaftliche und regulatorische Instrumente, die auf Energieemissionen als Reaktion auf die EU-Gesetzgebung abzielen

Von den 1 925 Politiken oder Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels, die von den Mitgliedstaaten im Jahr 2019 gemeldet wurden:

• Die meisten zielen in erster Linie auf energiebezogene Treibhausgasemissionen (die 80 % aller in der EU emittierten Treibhausgase ausmachen). Die gemeldeten Maßnahmen betreffen in der Regel die Energieeffizienz von Gebäuden (18 %), den Einsatz erneuerbarer Energien (16 %), die Umstellung auf kohlenstoffarme Kraftstoffe oder Elektrofahrzeuge (8 %) und die Energieeffizienz von Fahrzeugen (7 %).
• die meisten entsprechen wirtschaftspolitischen Instrumenten (z. B. Subventionen oder Einspeisetarife, 44 %) oder regulatorischen Instrumenten (z. B. Energieeffizienzstandards, 43 %).
• viele (25 %) wurden in den 5 Jahren nach der Verabschiedung des Klima- und Energiepakets 2009 (d. h. zwischen 2010 und 2014) umgesetzt.
• die Anzahl der landwirtschaftlichen Politiken und Maßnahmen hat zwischen 2017 und 2019 im Vergleich zu anderen Sektoren relativ stark zugenommen. Im Jahr 2019 meldeten die Mitgliedstaaten 212 Agrarpolitiken mit Auswirkungen auf die Treibhausgasemissionen. Die meisten (72 %) wurden im Zusammenhang mit derGemeinsamen Agrarpolitik der EU umgesetzt. Die am häufigsten gemeldeten Ziele sind die Verringerung des Einsatzes von Düngemitteln/Dünger auf Ackerflächen (38 % aller landwirtschaftlichen Politiken und Maßnahmen) und verbesserte Systeme für die Entsorgung tierischer Abfälle (30 %).

Die Verabschiedung nationaler Politiken und Maßnahmen wird auch durch die EU-Gesetzgebung vorangetrieben. Nach Angaben der Mitgliedstaaten beziehen sich ihre nationalen Politiken hauptsächlich auf dieRichtlinie über erneuerbare Energien von 2009, dieEnergieeffizienz-Richtlinie von 2012, dieEffort-Sharing-Entscheidung (zur Festlegung nationaler Ziele für Emissionen aus den Sektoren, die nicht unter das EU-Emissionshandelssystem fallen), dieRichtlinie über Endenergieeffizienzund Energiedienstleistungen von 2006und die Neufassung derRichtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäudenvon 2010.

Insgesamt 27 % der gemeldeten nationalen Maßnahmen stehen in keinem direkten Zusammenhang mit einer bestimmten Politik der Europäischen Union. Informationen zu den einzelnen Politiken und Maßnahmen sind in einemOnline-Datenviewer verfügbar.

Die Informationen über die Wirksamkeit der Politiken haben sich verbessert, sind aber nach wie vor unzureichend, insbesondere was die tatsächlichen Auswirkungen der bestehenden Maßnahmen betrifft

Qualitative Informationen über Politiken und Maßnahmen helfen, die Art der Klimaaktionen auf nationaler Ebene besser zu verstehen. Es werden jedoch zusätzliche Informationen über die Auswirkungen dieser Maßnahmen benötigt, um Erfolge und Misserfolge zu erkennen und eine wichtige Wissensbasis für politische Entscheidungen zu schaffen. Aus diesem Grund müssen die Mitgliedstaaten, sofern verfügbar, auch quantitative Informationen über die durch die gemeldeten Politiken und Maßnahmen erzielten oder erwarteten Treibhausgasemissionseinsparungen melden, entweder einzeln oder für Gruppen von Politiken und Maßnahmen.

Die Qualität der im Jahr 2019 gemeldeten Informationen hat sich im Vergleich zur Berichterstattung im Jahr 2017 in Bezug auf Vollständigkeit, Konsistenz, Genauigkeit und Transparenz verbessert. Quantitative Informationen zu erreichten, Ex-post-Politikbewertungen, Kosten und Nutzen sowie Indikatoren werden jedoch nach wie vor nicht ausreichend berichtet.

Berichterstattung über erwartete Auswirkungen neuer Politiken

Die Berichterstattung über erwartete Ex-ante-Effekte von politischen Maßnahmen hat sich 2019 im Vergleich zu 2017 verbessert, ist aber weiterhin unzureichend. 23 Mitgliedstaaten haben einige Informationen über erwartete Emissionseinsparungen gemeldet. Die Anzahl der Politiken mit solchen Effekten variiert erheblich, von einer in Portugal bis zu mehr als 60 einzelnen Politiken und Maßnahmen in Deutschland und Spanien. Insgesamt meldeten die Mitgliedstaaten Ex-ante-Einsparungen für 2030 für 500 nationale Politiken (Abbildung 2).

Auch wenn die quantitativen Daten zu den gemeldeten Ex-ante-Emissionseinsparungen durch nationale Politiken nicht vollständig sind, gibt die Kombination der gemeldeten Daten doch einen Hinweis auf wichtige übergreifende Trends. Es wird erwartet, dass nationale Politiken, die mit der EU-Politik zur Förderung erneuerbarer Energien und der Gesetzgebung zur Verbesserung der Energieeffizienz verbunden sind, bis 2030 die größten Emissionseinsparungen bringen werden (Abbildung 3). Von allen Politiken der Europäischen Union wurden diese auch am häufigsten als Hauptgrund für die Umsetzung nationaler Politiken und Maßnahmen genannt. Allerdings gibt es auch Ausnahmen von dieser Regel. DieF-Gas-Verordnungen wurden nicht mit vielen nationalen Politiken in Verbindung gebracht, dennoch ist der Einfluss dieser Politiken auf die Emissionseinsparungen relativ hoch. Auf der anderen Seite gibt es viele nationale Politiken und Maßnahmen, die als Ergebnis der Gemeinsamen Agrarpolitik umgesetzt wurden, dennoch war die berichtete Auswirkung dieser relativ gering (4,7 Mt_CO2eim Jahr 2030). Agrarpolitiken sind selten quantifiziert (nur 18 % der einzelnen Politiken und Maßnahmen, die den Agrarsektor betreffen, haben mindestens eine quantitative Schätzung der erwarteten Emissionseinsparungen).

Abb. 2 Gesamtzahl der Politikkonzepte und Maßnahmen mit berichteten Ex-ante-Einsparungen in der EU-28 (links) und nach Ländern (rechts)

Anmerkung: *Berichterstattung 2017, **Nicht-EU-Länder Quelle:CDR-Uploads für die Verpflichtung "Nationale Politiken und Maßnahmen (Klimaschutz)", bereitgestellt von ETC/CME, 2019

Abbildung 3 Gemeldete erwartete Einsparungen durch nationale Politiken in Verbindung mit wichtigen EU-Politiken im Jahr 2030

Berichterstattung über die Ergebnisse der Ex-post-Bewertung

Im Jahr 2019 haben nur 10 Mitgliedstaaten (Bulgarien, Dänemark, Finnland, Frankreich, Griechenland, Ungarn, Litauen, Luxemburg und Polen) Informationen über die erzielten Ex-post-Emissionsreduktionen gemeldet, und zwar für nur 112 einzelne Politiken und Maßnahmen (8 % aller gemeldeten Politiken) (Abbildung 4). Dies ermöglicht keine umfassende Analyse der Auswirkungen bestehender nationaler Klimapolitiken in der gesamten EU und macht den Vergleich und die Aufsummierung zu Ex-post-Emissionseinsparungen zu einem höchst unsicheren Unterfangen.

Abbildung 4 Gesamtzahl der Politiken und Maßnahmen, für die Ex-post-Einsparungen in der EU-28 (links) und nach Ländern (rechts) gemeldet wurden

Anmerkung: * Berichterstattung 2017 ** Nicht-EU-Länder Quelle:CDR-Uploads für die Verpflichtung "Nationale Politiken und Maßnahmen (Klimaschutz)", bereitgestellt von ETC/CME, 2019

Die niedrigen Zahlen verdeutlichen auch die Notwendigkeit für die Mitgliedstaaten, ihre Bemühungen um eine systematischere Bewertung der Auswirkungen ihrer umgesetzten Politiken zu verstärken. Der geringe Umfang der gemeldeten quantitativen Informationen kann teilweise durch technische Gründe erklärt werden. So verwenden die Mitgliedstaaten beispielsweise keine einheitlichen Bewertungsansätze und -methoden und gehen möglicherweise von unterschiedlichen Annahmen aus oder finden es schwierig, die Auswirkungen einzelner Maßnahmen von anderen zu trennen. Darüber hinaus konzentrieren sich einige politische Entscheidungsträger lieber auf neue Vorschläge und sind oft nicht sehr daran interessiert, die tatsächlichen Auswirkungen vergangener Maßnahmen zu kommunizieren.

Detaillierte und transparente Informationen über nationale Politiken und Maßnahmen sind essentiell, um Klimamaßnahmen auf nationaler und EU-Ebene zu verfolgen. Darüber hinaus spielt die Politikevaluierung eine entscheidende Rolle in politischen Prozessen, da sie es den politischen Entscheidungsträgern beispielsweise ermöglicht, den Beitrag spezifischer politischer Maßnahmen zur Erreichung von Klimaschutzzielen zu bewerten und Erfolgsfaktoren und Hindernisse bei der Umsetzung von Maßnahmen zu verstehen. Weitere Anstrengungen zur Berichterstattung und Evaluierung werden als wichtig für die Unterstützung der Klimapolitik angesehen. Es wird erwartet, dass die neueEU-Verordnung über die Governance der Energieunion und des Klimaschutzes die Straffung und Integration der Berichterstattung über Klima- und Energiepolitiken und -maßnahmen sowie über deren Auswirkungen erleichtern wird.

Die EUA wird die Online-Datenbank der Politiken und Maßnahmen durch einen Katalog von Bewertungen der Umwelt- und Klimapolitik ergänzen, der 2020 online zur Verfügung gestellt wird.

Autor: Europäische Umweltagentur

Bildnachweis: Myriam Zilles / Pixabay

Dieser Artikel wurde unter der Creative Commons Lizenz CC BY 2.5 DK veröffentlicht und erschien ursprünglich auf der Website der EUA.